城建档案监督和指导

按照城建档案相关法规，各级城建档案管理机构对城建档案工作都有监督、指导和检查的职责。城建档案监督和指导是城建档案管理工作的一项重要内容。按照集中统一管理城建档案的原则，科学地管理国家的城建档案资源，必须建立健全城建档案的监督和指导工作。

一、城建档案监督

城建档案监督是随着城建档案法制化的进一步强化而赋予城建档案管理机构的一种行政管理职责，是当今城建档案管理的重要内容、主要手段和重要职责。

（一）城建档案监督的含义

城建档案监督是指城建档案管理机构，依照法律、法规所赋予的权限，对单位档案部门、社会组织和个人贯彻实施城建档案法规情况的监督检查，依法对违反城建档案法规的行为进行指出、劝导和纠正。城建档案监督工作，具有以下几个方面的含义。

（1）城建档案监督工作的承担者是城建档案管理机构，监督工作的对象是贯彻执行城建档案法规的单位和个人，包括城建档案形成者、管理者和利用者，以及其他与城建档案发生关系的社会组织和个人，具有广泛的社会性。其中，城建档案管理机构具有双重身份，它既是城建档案监督工作的承担者，对下级城建档案机构行使监督权，同时，又是被监督的对象，需接受上级城建档案管理机构的监督、检查。

（2）城建档案监督工作，属于专业监督的范畴，具有独特的监督对象、范围和内容。城建档案监督，它只对城建档案形成者、管理者、利用者贯彻执行城建档案法规的行为进行监督检查，对不属于城建档案违法行为的其他违法行为，则不具有监督的效力。

（3）城建档案监督工作具有行政监督的性质。城建档案管理机构是贯彻执行城建档案法规的日常管理部门，依法行使城建档案监督检查权。城建档案监督权力是法律、法规或其他规章赋予城建档案管理机构的，同时，城建档案监督工作的依据是法律、法规或其他规章。因此，城建档案监督具有一定的法律效力，具有行政监督的性质。

（4）城建档案监督工作的根本目的和工作动机是为了实施城建档案法规，加强城建档案监督职能，促进城建档案事业在法律机制的保障下，健康、科学地发展。

长期以来，城建档案管理机构的行政职能主要是通过业务指导方式来体现的。对我国城建档案业务工作水平的提高，确实起到了一定的积极作用。但是，也存在一定的薄弱环节，特别是随着城建档案法制化建设步伐的加快，城建档案事业的依法管理，依法行政亟待进一步加强。如果缺乏必要的行政监督职能，不仅使城建档案法规的实施缺乏有效的监督，也会导致业务指导职能的削弱，从而影响城建档案法规的权威性，影响到城建档案管理机构实施行政职能的权威性。因此，当前应在强化城建档案法制化建设的同时，不断强化城建档案监督意识，改变“重指导、轻监督”或“只指导，不监督”的状况，应将城建档案监督工作与城建档案业务指导工作紧密结合，实现在指导中监督，在监督中指导，从而维护城建档案法规的权威性、严肃性，提高城建档案行政管理的工作效能。

（二）城建档案监督的对象

城建档案监督的内容广泛，从一定意义上讲，凡一切与城建档案发生关系的社会档案现象与社会档案行为，均在城建档案行政监督的范围之内。具体有以下三个方面。

1.以城建档案为监督对象

城建档案法规规定，一切单位和个人都有保护城建档案的义务，凡破坏国家城建档案的完整和安全，造成档案损毁者，均要依法追究其法律责任。因此，城建档案的形成和管理状况，就是城建档案行政监督的首要对象。

2.以城建档案工作为监督对象

我国城建档案法规规定了城建档案的所有权、保管权、公布权、利用权；规定了城建档案组卷、归档、移交、鉴定、保管、统计、保密等具体管理工作制度和业务操作规范。因此，上述权力的合法行使和档案管理工作制度和业务操作规范的执行情况，就是城建档案行政监督的重要对象。

3.以城建档案事业管理为对象

国家十分重视城建档案事业的建设和发展，明确规定了我国城建档案事业的管理体制、管理机构设置、管理制度、管理原则等。因此，对于上述方面的贯彻、落实和执行情况，就是城建档案行政监督的重要对象之一。

（三）城建档案监督的原则

城建档案监督，作为执法性的专业行政监督，必须遵循以下原则。

1.制度化

城建档案的形成、城建档案工作的开展、城建档案事业管理的进行，都相对具有时间和空间的连续性和稳定性。这也决定了城建档案行政监督工作必须经常性持续开展，必须形成城建档案行政监督工作的制度和规范，使之成为一项经常性的制度化工作。

2.系统化

科学地开展城建档案行政监督工作，应将行政执法监督工作纳入城建档案行为和现象的发生、发展、结束的整个系统过程。也就是说具

体实施监督时，应贯彻事前监督、事中监督、事后监督全过程的系统监督方法。如对建设工程档案行政监督要从工程立项就开始，对工程建设的全过程进行监督，监督工程档案的形成、积累，确保档案的完整、齐全。

3.灵活性

由于城建档案行政监督对象的广泛性，违法行为类型的复杂性以及查处方式的多样性，使得在具体行政监督过程中，在坚持原则的同时，必须掌握一定的灵活性，根据不同的情况，分别采取不同的措施。

4.联合性

为加强城建档案行政监督的权威性，取得更好的监督效果，城建档案管理机构可以和相关行政管理部门、事业单位进行联合执法监督。如与重点工程管理部门联合监督重点工程档案，与拆迁管理部门联合监督拆迁档案，与村镇建设管理部门联合监督村镇建设档案等。

（四）城建档案监督的内容和形式

1.城建档案监督的内容，主要有以下几个方面：

（1）宣传贯彻城建档案法规。

（2）监督检查城建档案法规的实施情况。

（3）调查处理管辖范围内的违反城建档案法规的案件。

2.城建档案监督的形式，主要有以下几个方面：

（1）对城建档案规范性文件备案审查。

（2）建立城建档案行政执法情况报告制度。

（3）开展各种形式的城建档案执法检查。

（4）受理群众举报、申诉。

（5）法律、法规规定的其他形式。

二、城建档案业务指导

城建档案业务指导是城建档案行政管理的基本职能之一，也是城建档案行政管理的重要手段和必不可少的工作环节。对推动城建档案依法工作的开展和城建档案机构自身的业务建设都具有十分重要的作用。

（一）城建档案业务指导的含义

城建档案业务指导是城建档案管理机构依据有关城建档案法律、法规、规章和业务标准，对下级城建档案机构、建设系统各行业管理部门、建设工程档案形成单位的档案形成、积累、整理、编目、归档、保管、移交等业务，进行登记、告知、督促、检查、验收以及提供技术咨询、培训和示范等。其基本含义有以下几个方面：

（1）城建档案业务指导的实施主体是国家授权的城建档案管理机构。城建档案业务指导是城建档案行政管理的一种权力和职责，是由国家法律、法规、规章和有关规范性文件严格赋予的。只有被赋予业务指导职责的城建档案管理部门，才能在其辖区范围内开展城建档案业务指导工作。

（2）城建档案业务指导的依据是国家法规、业务规范和技术标准。如《城市建设档案管理规定》、《城市地下管线工程档案管理办法》、《建设工程文件归档整理规范》（GB/T50328）、《建设电子文件与电子档案管理规范》（CJJ/T117）、《城建档案业务管理规范》（CJJ/T158）等。

（3）城建档案业务指导的对象是所辖区范围内产生城建档案工作的单位和城建档案从业人员，以及城建档案业务工作的各个方面和环节。

（4）城建档案业务指导的性质，主要是实施引导、示范和规范，以推动城建档案法规、业务规范和技术标准的贯彻执行，推动城建档案业务工作向法制化、规范化、标准化方向发展。

（二）城建档案业务指导的作用

1.引导作用

由于从事城建档案工作的单位类型、性质、基础不一，发展状况各有差异，因此，迫切需要加以统一引导。城建档案管理部门依据国家相关法规、规范、规划和工作目标，对所辖区范围内的城建档案工作，及时指明其建设发展目标，明确工作任务，提出规范要求，从而起到推动发展的引导作用。

2.示范作用

城建档案业务工作的发展，是以先进的业务管理方法、经验和科学技术规范的普及和推行为手段和途径的。因此，城建档案管理部门必须对先进的业务管理方法、经验和科学的技术规范进行总结，建立示范点，予以普及和推广，积极发挥示范促进作用。

3.规范作用

由于城建档案从业人员的文化程度、城建档案业务知识水平和实际工作能力等均各不相同，各单位的城建档案业务管理水平不一。因此，城建档案管理部门必须加强对城建档案工作人员的业务知识、业务规范、技术标准的培训、指导工作，对不符合业务规范、技术标准的做法及时纠正，从而确保城建档案业务工作符合国家的规范要求。

（三）城建档案业务指导的原则

1.统一指导原则

我国城建档案工作实行“统一领导、分级管理”的原则和管理体制，因此它直接决定了城建档案业务指导必须实行统一的指导。全国城建档案工作由国家建设行政主管部门进行统一业务指导，而各级城建档案管理部门和人员必须按照业务指导关系，在上一级城建档案管理部门的统一指导下开展工作，不得脱离指导，自行其是。

2.分级指导原则

在统一指导的原则下，国家、省、市、县城建档案管理机构在各自辖区范围内进行从上而下逐级指导。并应结合本地区的实际情况，提出贯彻执行有关法律、法规、规章和标准规范、发展规划的指导性意见，制定地方性城建档案工作法规、规章和发展规划，并指导本地区、本系统的城建档案工作。

3.分类指导原则

在分级指导的同时，遵循一切从实际出发，实事求是，针对不同情况，根据各种类别的城建档案工作的特殊规律，根据各种类型城建档案的业务要求、标准，提出相应的要求，采取不同的措施和方法，有针对性地进行业务指导。

4.重点指导原则

在分级指导的同时，围绕国家和本地区的中心工作，以及城建档案事业发展的重点、热点问题、关键环节和城建档案的重要程度，进行有所侧重的业务指导。

（四）城建档案业务指导的方法

城建档案业务指导，按照不同标准和方法，分为宏观指导与微观指导，文件指导、会议指导、专人指导等。

（1）按业务指导内容可分为宏观指导与微观指导。宏观指导，是从宏观、整体角度对全国或一个地区、一个系统的城建档案工作情况进行指导。微观指导，是指直接针对一个单位城建档案工作或城建档案工作一个或几个环节，以及一份或几份档案进行具体指导，侧重于技术、程序、方法等方面。

（2）按业务指导方式可分为文件指导、会议指导、远程指导、专人指导。文件指导，即通过制定有关城建档案业务工作的文件，指导业务工作的开展。会议指导，即通过召开专门、专题会议，对一个共性问题进行统一的业务贯彻。远程指导，即通过电话、网络等远程系统对城建档案人员进行业务指导。专人指导，即由城建档案管理机构派专人定点到一个单位或工作现场，或专门指导某项具体业务工作。

（五）城建档案业务指导的类型与内容

1.城建档案业务指导的类型

（1）上级建设行政主管部门或规划行政主管部门的城建档案管理机构对下级城建档案管理机构的指导。

（2）城建档案管理机构对建设系统各行业管理部门城建档案工作的指导。

（3）城建档案管理机构对建设工程档案形成单位的城建档案工作指导。

2.城建档案业务指导的内容

（1）上级建设行政主管部门或规划行政主管部门的城建档案管理机构对下级城建档案管理机构的指导应包括下列内容。

1）指导、帮助下级城建档案管理机构了解、掌握国家有关档案工作、城建档案工作的法律、法规和规章，掌握业务监督、检查和指导的基本方法。

2）帮助下级城建档案管理机构理解和掌握各项业务标准、技术规范，指导建立、健全和组织实施城建档案工作的各项规章制度与业务标准、技术规范。

3）对下级城建档案管理机构的具体业务工作进行协调、监督、检查和指导。

4）对下级城建档案管理机构的工作开展情况进行综合评估，并对存在问题提出整改意见和建议。

5）对下级城建档案机构其他各项工作的指导，包括对城建档案理论与科学技术研究的指导；对城建档案工作人员培训和继续教育的指导；对城建档案宣传、出版工作的指导等。

（2）城建档案管理机构对建设系统各行业管理部门城建档案工作的指导应包括下列内容。

1）指导各部门、各单位全面理解和掌握国家有关城建档案工作的方针政策和法律法规。

2）帮助各部门、单位全面理解和掌握城建档案工作基本知识和业务标准、技术规范，开展对档案工作人员的业务培训。

3）指导制定城建文件材料管理工作的计划、制度、办法。

4）指导、检查文件材料的形成、积累和立卷工作。

5）指导案卷的归档与整理。

6）参加重要活动文件材料的收集和验收。

7）指导城建档案移交工作。

（3）城建档案管理机构对建设工程档案形成单位的城建档案工作指导，应包括下列内容。

1）帮助各单位全面理解和掌握国家有关城建档案工作的法律、法规和规章，使各单位了解和掌握应承担的相关责任与要求。

2）与工程档案形成单位签订建设工程档案移交责任书，并事先告知工程档案移交的有关要求。

3）帮助各单位理解和掌握城建档案工作基本知识和业务标准、技术规范，督促、指导各单位收集、汇总勘测、设计、施工、监理等过程中所形成的建设工程文件材料，并应符合国家现行标准《建设工程文件归档整理规范》（GB/T50328）和《建设电子文件与电子档案管理规范》（CJJ/T117）的规定要求。

4）指导建设、勘测、设计、施工、监理等单位落实档案管理人员，设置档案保管场所，建立健全档案工作制度，做好工程文件材料的形成、积累工作。

5）在建设工程竣工验收前，对建设工程档案进行预验收，审核其内在质量和外在质量，对预验收合格的，出具建设工程档案预验收认可文件（建设工程档案预验收意见书），作为建设工程规划验收、竣工验收和办理建设工程竣工备案手续的条件之一；对不符合要求的提出限期整改意见。

6）指导档案预验收合格的建设单位办理档案移交手续，并为其出具建设工程档案接收和移交证明书。

（六）城建档案业务指导的要求

（1）执行国家的法律、法规和规章，贯彻有关的业务标准和规范。

（2）以服务基层、方便用户为导向，加强调查研究，改进工作方式。

（3）采用现代化先进手段，不断提高公共管理水平和效能，为社会提供广泛、优质和高效的服务。